土地财政的逐渐退潮促使地方政府急需寻找新的稳定税源。然而，当前地方附加税的立法尚在征求意见阶段，消费税向地方的调配还未生效，房地产税的试点也悬而未决。这一切都表明，围绕地方财源和中央与地方财政关系的重构，已经悄然开始。

9134亿元，这一数据代表了2025年中国城市维护建设税、教育费附加与地方教育附加等三项税费合计的收入。具体而言，其中城市维护建设税占5170亿元，教育费附加2382亿元，地方教育附加1582亿元。对于全国的地方财政部门来说，这些并不是陌生的数字，相关收入年复一年被测算、征缴并入库。然而，自2026年8月28日起，这笔资金的性质可能会发生根本性变化：财政部和税务总局将发布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，向社会征求有关意见，预计这三项税费将被整合为一种新的税种，即地方附加税。

对地方财政部门而言，这一整合并不仅仅是将多个名称合并为一个，更为重要的是，他们在全国统一税率区间内，获得了申请具体税率的自主空间——地方附加税的税率范围在11%至13%之间，具体税率由省、市、自治区人民政府提出并报同级人大常委会审议，最后上报全国人大常委会和国务院备案。对此，北京国家会计学院的副院长李旭红表示：“合并之后，地方附加税有望成为地方税收体系中的主导税种。” 谈球吧

值得注意的是，城市维护建设税用于城市维护与建设，包括基础设施如道路、排水系统、绿化和环卫等。而地方教育附加主要用于推动教育事业的发展，而教育费附加则致力于改善中小学的办学条件。新的地方附加税法征求意见稿中指出，纳税对象为在中国境内缴纳增值税和消费税的单位及个人。

财政部财政科学研究所的前所长贾康在接受采访时指出：“不能一味地说税负会突然增加。”他强调，地方附加税改革的核心意义不在于“增收”，而是作为税制框架下，地方税体系建设的重要一步。自1994年以来的分税制改革要求，地方税体系必须有力支撑，但多年来这一体系建设始终没有成型。自2016年“营改增”政策实施后，地方政府赖以“生存”的营业税被剔除，现存的主要税源仅剩资源税及一些零星的小税种，使地方主体税种建设的问题愈发凸显。

那么，为什么选择在这个时刻进行改革？贾康认为，这是党的二十届三中全会财税改革部署的重要体现。此外，设立统一的地方附加税还有助于提升规范性，附加费尽管仍然照常征收，但由于并未经过人大立法，其合法性存在疑虑。因此，将其由“费”转为“税”符合税收法定原则，这是立法进步的重要标志。 谈球吧

中国财政科学研究院的前院长刘尚希表示，征求意见稿将两项教育附加与城建税合并并以“税”之名立法，实质上是对以往“以费代税”遗留问题的一次清理。此举不仅限于地方附加税本身，更在于进一步落实税收法定原则，为其他仍以“费”名义存在的政府基金提供示范。

然而，地方附加税的推出只是一小步。根据财政部的数据，2021年全国国有土地使用权出让收入约为8.7万亿元，此后已经连续四年以两位数下降，预计到2025年将减半。2026年前八个月，国有土地使用权出让收入近1.38万亿元，同比下降了28.6%。高盛向媒体提供的调研报告显示，鉴于房地产市场的持续低迷和建筑活动的疲软，预计今年中国的土地出让收入将同比下降约20%。

与此同时，消费税向地方的分配改革和个人、资本所得税的管理也在不断加强。这一切都表明，围绕“地方政府的财政来源”，一个全方位的调整正在同步展开。在土地财政退潮与传统税源承压的背景下，地方税体系究竟将如何构建？如何寻找新的税源？ 谈球吧

地方附加税的设立：迈出的一小步。《地方附加税法（征求意见稿）》共包含13条，整体的思路是“税收制度基本平移，保持总税负水平稳定”。征求意见稿明确指出，地方附加税将以纳税人实际上缴的增值税与消费税作为计税依据——换言之，这是一种紧随经济活动变化而纳税的税种。

外界普遍关注这一新设税种是否会导致税负增加。当前的城市维护建设税分为7%、5%和1%三档，分别针对市区、县城镇和其他地区，按照各档收入规模占比加权计算，得出的平均税率约为6.6%；在此基础上再加上教育费附加3%和地方教育附加2%，三项税费的综合平均税负大约为11.6%。新的地方附加税则采用11%至13%的税率范围，其中的中间值与现行平均税负水平接近。惠誉评级公司在一份报告中预测，若所有省份均以13%作为上限，地方政府将额外可以征收1700亿元，这相当于地方政府一般公共预算收入的1%左右。然而，实际税率可能会低于这一上限，纳税人反应与经济活动的变化也可能抑制增收。

惠誉评级亚太区国际公共融资评级的负责人肖佳佳指出，尽管地方附加税在改善地方政府长期债务问题上效果有限，但这仍然是地方税改革中的一个积极信号。考虑到消费税和房地产税等更具挑战性的改革尚未落实，地方附加税作为改革的起步释放了正向的预期。贾康也表示，假如地方政府都采取最高税率，从整体上看税负增加也仅约1.5个百分点，因此不能说税负增加明显。但他强调，更值得注意的是，改革带来了政策和立法上的规范性提高。 谈球吧